Lo que las constituciones callan sobre nuestros minerales.
Bolivia nació y creció gracias a la plata de Potosí y después se mantuvo en pie con el estaño de Oruro. Pero hay algo que llama la atención: durante más de cien años de vida republicana, ninguna Constitución mencionó explícitamente a los minerales.
Once constituciones — desde la de 1826 hasta la de 1880 — hablaron de poderes del Estado, derechos, religión y territorio, pero ignoraron por completo el recurso que en la práctica sostenía la economía del país y había sido el motivo principal de su creación. La minería movía el dinero, generaba guerras, enriquecía a unos pocos y dejaba pobres a la mayoría, pero en la Constitución no existía. Es como si el país hubiera decidido, deliberadamente, no mirar al espejo o porque era más conveniente para las élites mineras vivir sin reglas que limitan a un Estado que, en el fondo, era una réplica de ellas.
Las relaciones jurídicas mineras se desarrollaban en un marco normativo de jerarquía inferior. Al principio las Ordenanzas de la colonia, después el Código Minero de 1825, y finalmente la Ley de Minería de 1880 que sentó un principio que llega hasta hoy: “Pertenecen originariamente al Estado las sustancias metalíferas, cualquiera que sea su origen y forma de yacimiento, hállense en el interior de la tierra o en la superficie” (Ley de Minería de 1880, Art. 1°). Podías ser dueño de la tierra, pero lo que había debajo nunca fue tuyo. Eso era del Estado. Siempre lo fue.
La diferencia es que una ley se cambia fácil. Una Constitución es otra cosa: es la carta de navegación del país. Bolivia tardó más de un siglo en comprender que un recurso del que depende la existencia misma del país no puede quedar librado a la legislación ordinaria.
La guerra que nos obligó a mirarnos.
El verdadero cambio vino en 1938, poco después de la Guerra del Chaco. El país estaba herido: economía destruida, soldados descontentos y una sociedad que construía el sentido nacional. Mientras tanto, los barones del estaño seguían acumulando fortunas que contrastaban fuertemente con un Estado casi en bancarrota.
En ese contexto, el gobierno de Germán Busch impulsó una nueva Constitución que por primera vez incluyó un Régimen Económico y Financiero. El artículo 107 declaró: “Son del dominio originario del Estado, a más de los bienes a los que actualmente la ley da esta calidad, todas las sustancias del reino mineral, las tierras baldías con todas sus riquezas naturales, las aguas lacustres, fluviales y medicinales, así como todas las fuerzas físicas susceptibles de aprovechamiento económico” (CPE 1938, Art. 107). Lo que antes vivía en una ley ordinaria ahora tenía rango constitucional.
Y el siguiente artículo fue todavía más audaz: autorizó al Estado a “asumir la dirección superior de la economía nacional” y a intervenir en “forma de control, de estímulo o de gestión directa” (CPE 1938, Art. 108). Esas dos palabras “gestión directa” que en 1938 parecían solo una declaración de intenciones, catorce años después se convirtieron en la nacionalización de las minas.
Las constituciones de 1945 y 1947 repitieron textualmente el mismo tenor. El principio ya estaba escrito, pero todavía faltaba alguien que lo ejecutase.
Cuando la facultad se convirtió en hecho.
Eso ocurrió el 31 de octubre de 1952. Víctor Paz Estenssoro firmó el Decreto Supremo 3223 que nacionalizó los grupos mineros de Patiño, Hoschild y Aramayo. Lo que la Constitución de 1938 había previsto como posibilidad se materializó como acto de gobierno. Se creó la COMIBOL para administrar lo nacionalizado. Se estableció el control obrero con derecho a veto. Esto demuestra algo: que las constituciones no solo reflejan el presente, también forman y dan directrices para el futuro. La Convención reunida en 1938 no sabía que estaba autorizando la nacionalización de 1952, pero la redacción del artículo 108 era lo suficientemente amplia como para justificarla.
La Constitución de 1961 formalizó todo esto. Pero fue la de 1967 la que lo expresó con la mayor contundencia. El artículo 136 estableció que el suelo y el subsuelo con todas sus riquezas naturales “son de dominio originario del Estado y constituyen propiedad pública inviolable” (CPE 1967, Art. 136). Y el artículo 138 es tajante: “Pertenecen al patrimonio de la Nación los grupos mineros nacionalizados como una de las bases para el desarrollo y diversificación de la economía del país, no pudiendo aquellos ser transferidos o adjudicados en propiedad a empresas privadas por ningún título” (CPE 1967, Art. 138). La COMIBOL quedó establecida como una entidad autárquica. Ese esquema se mantuvo vigente durante cuarenta años — las reformas posteriores no cambiaron estos artículos.
El cambio en la constitución del 2009.
La Constitución de 2009 modificó algo que a primera lectura parece solo un ajuste de redacción. Pero la diferencia es conceptual y profunda. Ya no establece que los recursos son del “dominio originario del Estado”. Señala que “los recursos naturales son de propiedad y dominio directo, indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano, y corresponderá al Estado su administración en función del interés colectivo” (CPE 2009, Art. 349.I).
La diferencia radica en que antes el Estado era dueño y administrador al mismo tiempo. Ahora el dueño es el pueblo y el Estado es un gestor que debe rendir cuentas. En teoría, esto cambia la naturaleza de la relación: el Estado ya no dispone de los recursos como propios sino que los administra como ajenos.
En minería, la CPE de 2009 dejó de lado, además, al instrumento jurídico vigente desde el siglo XIX. Se eliminaron las concesiones mineras y se las reemplazó por contratos y licencias que son “intransferibles, inembargables e intransmisibles por sucesión hereditaria” (CPE 2009, Art. 371.I). Se reconocen tres actores productivos: la industria estatal, la privada y las cooperativas (Art. 369.I). Y los recursos no metálicos de los salares (litio y otros) fueron declarados estratégicos (Art. 369.II).
Lo que callan y lo que si dicen las constituciones.
Si uno lee estos textos en secuencia, hay algo que nunca ha cambiado: desde 1880 hasta hoy, ningún gobierno ha dejado de afirmar que los minerales pertenecen al país. El Art. 1° de la Ley de 1880, el 107 de 1938, el 136 de 1967 y el 349 de 2009 dicen esencialmente lo mismo. Es el eje constitucional de Bolivia en materia de recursos naturales, y no ha mutado en doscientos años.
Lo que sí ha oscilado como un péndulo es la forma de gestionarlos: cuánto controla el Estado, cuánto espacio se le da al privado y bajo qué reglas se juega. Pero lo que las constituciones callan es tan importante como lo que dicen. Ninguna de ellas ha resuelto la pregunta de fondo: ¿cómo se convierte la riqueza mineral en desarrollo sostenible para la población? Todas han regulado quién es dueño y quién puede explotar, pero ninguna ha establecido un mecanismo constitucional que asegure que la riqueza extraída se transforme en bienestar duradero. Las constituciones han gestionado el recurso; no han gestionado el resultado. Y esa es, quizás, la omisión más grave de todas.
Esta es la primera de tres entregas de la serie “El péndulo minero boliviano”. La segunda analizará los costos concretos de la oscilación legislativa. La tercera propondrá cómo superar esa lógica pendular.