Sobre la nueva ley minera tenemos una buena noticia y una mala. La buena: la Constitución deja mucho más margen del que se cree, porque sus principios y directrices admiten reformas en casi cualquier dirección. La mala: parte de lo que se debería cambiar no está en la ley, sino trabado en el texto constitucional, donde nunca debió estar.
Detrás de las dos noticias nace un mismo error, uno de categoría: la Constitución petrificó en su texto reglas cerradas que deberían estar sujetas al debate democrático ordinario, y la Ley de Minería (la 535) disfraza simples reglas de acción bajo la etiqueta de “principios”.
Si queremos que nuestro marco normativo recupere su eficacia pragmática y deje de ser una trampa burocrática, debemos empezar por colocar cada pieza normativa donde corresponde.
Antes de redactar una ley se debería determinar cuál es el punto de partida y qué tan ancho es el camino que una ley puede recorrer sin necesidad de una reforma constitucional larga e impredecible.
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Y para analizar o elaborar cualquier diseño legislativo se necesita una herramienta: conocer la diferencia entre el principio y la regla.
Diferencia entre principio y regla
Para explicar la diferencia entre un principio y una regla es útil recurrir a un ejemplo sencillo. Si voy a algún lugar conduciendo mi auto deberé tener en cuenta tres normas para llegar a mi destino sin contratiempos:
- Tengo que respetar los semáforos en el camino.
- Tengo que seguir el deber de manejar con prudencia.
- Tengo que leer un mapa para llegar a mi destino.
El semáforo en rojo es una regla. El supuesto es cerrado y la consecuencia también: si está en rojo, el conductor se detiene. No admite grados, se cumple o se infringe. Describe un caso exacto y le fija una consecuencia directa. “Las áreas de explotación minera son intransferibles” es una regla pues o se transfiere o no se transfiere.
Manejar con prudencia es un principio. No fija una velocidad ni una maniobra, porque lo prudente depende del clima, del tráfico y de la vía. Pero cualquiera sabe cuándo lo incumple.
No cierra el supuesto: ordena respetar un valor y deja que el contenido se concrete caso por caso. “El Estado administra los recursos en función del interés colectivo” es un principio. No prescribe una conducta para cada caso, fija un valor que debe guiar la administración estatal.
El mapa marca un destino y una dirección, pero no impone una sola ruta ni un solo ritmo. Permite elegir el camino, frenar por el tráfico, tomar un desvío, avanzar más hoy y menos mañana. Lo único prohibido es ir en sentido contrario al destino. También es un principio, pero de un tipo particular: no manda respetar un valor, manda promover un fin, y ese fin se alcanza por grados. Esta es una directriz.
Los principios y las directrices son los fines: los compromisos que duran y la meta hacia la que se avanza. Las reglas son las herramientas para llegar. Una herramienta debe poder cambiarse cuando cambian las circunstancias, así que su lugar es la ley. Los fines van a la Constitución, fuera del alcance de la mayoría de turno. Fin arriba, herramienta abajo.
El principio inmutable en las constituciones de Bolivia
Se debe resaltar un principio antes de hablar de reformas. El dominio del Estado sobre el subsuelo y sus riquezas atraviesa toda la historia constitucional y legal del país. Sobrevivió a gobiernos liberales, nacionalistas, militares y plurinacionales.
La legislación minera del siglo XIX establecía el dominio del Estado sobre las sustancias minerales. En el siglo XX la minería se constitucionaliza, y el dominio originario del Estado se mantiene.
El núcleo es el mismo: los minerales no son del particular que los extrae, son de la colectividad (este colectivo sí cambia de nombre, el Estado o el Pueblo). El particular solo recibe la facultad de aprovecharlos. Ese es el principio histórico, lo que el péndulo minero nunca arrancó de raíz.
Este principio debe seguirse, pero cada legislación puede desarrollarlo dentro de los amplios márgenes que admite. No es una regla que se cumple o no; el principio admite muchas formas de respetarlo.
Un ejemplo de cómo se defienden los principios
Cuando el Código de Minería de 1997 intentó tratar la concesión minera como propiedad privada, transferible e hipotecable, bastó tener el principio de dominio estatal en la Constitución para que el Tribunal Constitucional (mediante la Sentencia 0032/2006) corrigiera el desvío y dejara sin efecto esas normas. Lo que ese fallo enseña es el diseño correcto: el principio estaba en la Constitución, y las reglas en la ley. Para proteger el dominio estatal bastó con tener el principio en su lugar y un Tribunal dispuesto a respetarlo.
Los principios constitucionales
En el régimen minero de la Constitución de 2009 existen principios: normas que fijan un valor y dejan abierto el cómo respetarlo. Conviene mirarlos uno por uno, porque bajo el mismo rótulo no todos cumplen lo mismo.
Dominio originario (artículo 349.I). El principal, del que dependen los demás. Los recursos naturales son propiedad del pueblo boliviano y el Estado los administra en función del interés colectivo. En el derecho minero comparado se lo conoce también como dominio eminente. Es el “manejar con prudencia” del sistema: no determina qué corresponde a cada área ni a cada contrato, fija el valor que orienta toda la regulación.
- Carácter estratégico (artículo 348.II). Declara los recursos de interés público y de carácter estratégico para el país.
- Conducción de la cadena (artículo 351.I). Encarga al Estado el control y la dirección de toda la cadena productiva minera.
- Dirección y control de la política minera (artículo 369.III). Pone en manos del Estado la conducción y la fiscalización del sector.
Todos estos principios ordenan respetar un valor sin establecer la forma en que se desarrollarán.
Junto a ellos, la Constitución fija fines que no manda respetar sino promover: metas hacia las que el Estado debe avanzar sin que el texto imponga la ruta. Son las directrices, los mapas que todo gobierno debe respetar, pero con la amplitud suficiente para dirigirse conforme a sus convicciones ideológicas y a los normales cambios del contexto nacional e internacional.
- Fomento y promoción de la actividad minera (artículo 369.III).
- Industrialización de los recursos (artículo 355).
- Fomento de las cooperativas mineras (artículo 370.II).
A diferencia de los principios, que se respetan en cada acto, una directriz como la industrialización se alcanza por etapas, midiendo el avance. Por eso es la clase de norma que da al legislador el espacio más ancho, y por ahí puede pasar una reforma legal que no requiera reformar la Constitución.
Las reglas mal ubicadas en la Constitución
El problema aparece al revisar el resto del capítulo minero de la Constitución. Junto a los principios aparece una lista larga de mandatos cerrados: reglas que deberían ser legales pero fueron incluidas en la Constitución:
- El artículo 350 dispone que todo título sobre reserva fiscal es nulo de pleno derecho.
- El artículo 370.I establece que el Estado otorga los derechos mineros y suscribe los contratos previo cumplimiento de la ley.
- El artículo 371.I establece que las áreas de explotación otorgadas por contrato son intransferibles, inembargables e intransmisibles por sucesión hereditaria.
- El ejercicio directo de la actividad por el titular,
- La resolución del contrato por no desarrollar la actividad minera,
- El domicilio en la zona de mayor explotación,
- La prohibición de usar los recursos en mercados de valores,
- El carácter inalienable de los grupos mineros nacionalizados y la entidad autárquica que los dirige.
Cada una de estas normas puede ser razonable o discutible, pero su naturaleza es la misma: son herramientas, no fines.
Y una herramienta incorporada a la Constitución se vuelve casi imposible de ajustar cuando cambian las circunstancias.
La Constitución de 1967 resolvía la minería con dos principios y una remisión amplia a la ley. La Constitución de 2009 subió al texto una decena de reglas, lo que implica que cuestiones que podían cambiarse o modularse mediante leyes fueron revestidas de una categoría constitucional que dificulta la implementación de políticas públicas en lugar de favorecerla.
Aunque una regla se escriba en la Constitución, no asciende al rango de los fines que debe servir: el principio y la directriz mandan sobre ella, no al revés. Si una regla los contradice o impide su realización, el principio prevalece y la regla cede, porque entre el fin y su instrumento no existe empate. Al Tribunal Constitucional le corresponderá analizar un caso que llegue a su conocimiento sobre esta cuestión.
Confusión entre principios y reglas
Mientras la Constitución incluyó reglas en su texto, la Ley 535 cometió el error inverso: llamó principios a normas que no lo son.
Su artículo 5 se titula “Principios” y enumera ocho:
- Función económica social. La misma Ley, en su artículo 17, cambia la naturaleza del principio: le fija contenido y lo conecta a un régimen sancionatorio que no define, remitido a “normas específicas” que tampoco identifica. Queda a medio camino entre principio y regla.
- Interés económico social. El artículo 18 lo reduce a dos elementos tasados, el pago de patente y el inicio y continuidad de la actividad, con los que se resuelve el contrato. Es una regla.
- Intransferibilidad e intransmisibilidad del área. Una regla cerrada: o se transfiere o no. No admite grados.
- Seguridad jurídica. Es un principio, y así lo entiende la jurisprudencia constitucional. Pero la ley no lo enuncia como tal: le incluye una lista de compromisos del Estado (otorgar, reconocer, garantizar, proteger). Toma un principio y lo redacta como declaración de garantías.
- Responsabilidad social en el aprovechamiento de recursos. Este sí es un principio: fija un valor (la calidad de vida) y deja abierto el cómo alcanzarlo.
- Sustentabilidad mediante la promoción de inversiones. Funciona como directriz (un fin a promover por etapas).
- Reciprocidad con la Madre Tierra. Está redactada como regla, y peor, una regla que no ordena nada: solo remite a la Constitución, a la Ley 300 y a “otra normativa aplicable”.
- Protección a pueblos indígenas en alta vulnerabilidad. Es un principio: ordena un cuidado y deja su contenido abierto, “cuando corresponda”.
El resultado es que en un mismo artículo conviven principios, una directriz, varias reglas y un reenvío a otra ley. La parte más importante de la ley, la que debía orientar la interpretación de todo lo demás, está mal redactada.
El artículo 6 de la Ley 535 agrega una segunda lista, que denomina “bases”, y repite el desorden con una denominación extraña a la nomenclatura usual. Algunas son directrices reales:
- Industrialización minero metalúrgica, un fin a promover por grados.
- Investigación, formación y desarrollo tecnológico, otro fin de avance gradual.
- Promoción de la inversión, que la ley define como función y obligación del Estado.
Pero junto a ellas aparecen cuestiones de otra naturaleza:
- Prospección y exploración, que es una actividad técnica, no un fin normativo.
- Igualdad de oportunidades entre actores, que es un principio en sentido estricto, un valor a respetar en cada acto.
- Derechos laborales, seguridad industrial y protección del medio ambiente, redactados como obligaciones de cumplir otras normas, es decir, reenvíos.
La ley no deja clara la diferencia entre una base y un principio. Abrió dos categorías, principios y bases, y en ninguno clasificó por naturaleza. En el primero incluye reglas; en el segundo, mezcló directrices con obligaciones.
El desorden sugiere el desconocimiento de qué se entiende por principio, directriz o regla.
Relevancia de la diferencia
Quien escribe una ley podría creer que distinguir principios, directrices y reglas es una sutileza académica. Pero la práctica diaria del derecho minero demuestra que tratar esa diferencia como trivial genera problemas al aplicar la norma y al reglamentar su aplicación.
La primera es la sobrerregulación. Cuando se escribe como regla lo que debía ser un principio, se cierra por adelantado lo que convenía dejar abierto. Cada situación nueva pide entonces otra regla, y el sistema se llena de mandatos rígidos que se vuelven obsoletos rápido.
Al concordar la Ley 535 artículo por artículo tuvimos que incluir un extenso cuerpo de normas de menor jerarquía que la desarrollan, decretos supremos, resoluciones ministeriales y reglamentos de la AJAM. Ese trabajo se publicó el año 2025 y, en menos de un año, las nuevas disposiciones emitidas ya obligan a actualizarlo.
La segunda son las normas de adorno. Un principio que solo remite a otras normas, o que repite una garantía ya reconocida, ocupa un lugar sin guiar a nadie. Parece que manda, pero en realidad no tiene ningún efecto.
La tercera afecta a quien aplica la ley. Cuando el rótulo dice principio y el contenido es una regla, el intérprete no sabe ante qué está. Un principio admite grados y ponderación; una regla se cumple o se infringe.
La misma Constitución, leyes opuestas
Para ver por qué esta diferencia importa en la práctica, se expone cómo un mismo principio y una misma directriz admiten desarrollos legales opuestos, todos válidos.
Tomemos el principio de carácter estratégico de los recursos. La Constitución manda tratarlos como estratégicos y de interés público, pero no dice qué significa eso en concreto y dependiendo del gobierno y su posición política serían válidas varias visiones:
Una ley puede entender que lo estratégico exige reserva estatal, que el Estado explote directamente y el privado entre solo por excepción.
Otra ley puede entender que lo estratégico exige obtener de esos recursos la mayor producción y renta posible, y para ello abrir ampliamente la actividad al inversor privado.
Las dos respetan el principio, porque las dos tratan el recurso como estratégico; sin embargo, llegan a regímenes contrarios. La diferencia no está en la Constitución, está en la ley.
Tomemos ahora la directriz de industrialización. La Constitución manda promover la industrialización de los recursos, pero deja abierto el ritmo y el medio. También admite dos ejemplos contrarios entre sí:
Una ley puede perseguirla creando empresas estatales que construyan plantas.
Otra puede perseguirla con incentivos tributarios para que sea el privado quien industrialice.
Lo único que la Constitución prohíbe es ir en sentido contrario al fin, renunciar a industrializar y conformarse con exportar materia prima (que es lo que en la mayor parte sucede a pesar del texto constitucional).
Ahí está la diferencia que este artículo viene explicando. El principio se respeta en cada acto, aunque admita lecturas opuestas. La directriz se cumple por etapas, midiendo el avance hacia un fin. Ninguno de los dos ata al legislador a una ideología: le marcan el destino y le dejan elegir el camino.
Por eso el lugar de los principios y las directrices es la Constitución, y el de las reglas es la ley.
Cuando cada cosa está donde corresponde, un cambio de gobierno puede mover la legislación minera de un extremo al otro, más estatal o más privada, sin necesidad de reformar la Constitución.