El dinero va donde ve que se puede reproducir.
En las dos entregas anteriores de esta serie mostramos que Bolivia ha mantenido un principio invariable desde 1880 (los minerales son del Estado) pero que la forma de administrar ese principio ha oscilado entre extremos. El Código de 1997 convirtió la concesión en cuasi-propiedad privada; la Sentencia Constitucional 0032/2006 lo declaró inconstitucional; la CPE de 2009 y la Ley 535 respondieron con un régimen de contratos intransferibles, inembargables e intransmisibles. Cada solución radical generó una respuesta radical. Esta última entrega propone algo distinto: dejar de buscar la respuesta únicamente en la ley, como se hacia en los siglos pasados, y empezar a buscarla también en los hechos.
El problema que ninguna ley resuelve.
Imaginemos a un analista de inversiones en Toronto. Tiene sobre su escritorio veinte carpetas de proyectos mineros en veinte países. Cada una le pide que recomiende a su fondo destinar millones de dólares a un agujero en la tierra que tardará una década en devolver un centavo. Abre la carpeta de Bolivia y lee que los recursos minerales “son de propiedad y dominio directo, indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano” (CPE 2009, Art. 349.I), que los contratos mineros son “intransferibles, inembargables e intransmisibles por sucesión hereditaria” (CPE 2009, Art. 371.I), y que la seguridad jurídica no es siquiera un derecho fundamental tutelable sino un principio general del ordenamiento, como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional boliviana desde la SCP 0096/2010-R.
Ese analista no va a dedicar más de tres minutos a entender las sutilezas de nuestro sistema. No va a leer la Ley 535 artículo por artículo para descubrir que el contrato administrativo minero puede ser, en la práctica, tan funcional como un registro propietario. No tiene por qué hacerlo. Tiene otras diecinueve carpetas encima. Cierra la carpeta de Bolivia y pasa a la siguiente.
No es que el régimen minero boliviano sea necesariamente malo. Es que es difícil de explicar a quien no tiene la obligación de entenderlo. Y en un mercado global donde la competencia por inversión minera es feroz, la dificultad de comprensión es una barrera de entrada.
La trampa de la reforma constitucional
La respuesta instintiva es reformar. Cambiar la Constitución para que diga algo más amigable. Restaurar la concesión transferible. Hacer que la carpeta de Bolivia se parezca más a la de Perú o Chile.
Pero aquí está la paradoja: cada vez que Bolivia reescribe las reglas de la minería, el inversionista sofisticado no piensa “qué bien, ahora sí voy”. Piensa: “si la cambiaron una vez para abrirla, la van a cambiar otra vez para cerrarla”. Es exactamente lo que ocurrió con el Código de 1997. La reforma misma se convirtió en la fuente de la inestabilidad que pretendía eliminar. Y los datos lo confirman: bajo ese Código, la inversión privada bajó de $115 millones en 1995 a $48 millones en 1998, y Bolivia captó apenas el 1,4% de la inversión minera que llegó a América Latina entre 2003 y 2015 (Peres-Cajías & Caspa, Capital y Trabajo, 2025).
Reformar todo el sistema para hacerlo más atractivo es apostar a que el próximo gobierno mantendrá la reforma. La historia boliviana demuestra que esa apuesta suele perder.
Lo que ya existe y nadie mira.
Pero mientras el debate político histórico se traba entre quienes quieren abrir todo y quienes quieren cerrar todo, algo está ocurriendo en los hechos que merece atención.
Hoy ya existe el capital extranjero operando en Bolivia, bajo el régimen vigente, produciendo y generando resultados. Hay operaciones a cielo abierto en el sur del país que procesan más de 50.000 toneladas de roca por día y producen millones de onzas de plata, cientos de miles de toneladas de zinc y decenas de miles de plomo al año, operaciones que han cambiado de dueño varias veces, pasando de manos americanas a japonesas a canadienses, sin que ningún cambio de régimen jurídico ni de propietario hubiese detenido la producción. Hay minas polimetálicas en el occidente que cuando una multinacional europea decidió irse fueron absorbidas por empresas canadienses que no solo mantuvieron la producción sino que mejoraron los resultados, lo que demuestra que cuando el yacimiento es bueno y el marco operativo funciona, el activo sobrevive a quien lo abandona. Plantas de procesamiento de plata en Potosí que facturan cientos de millones de dólares al año comprando óxidos de cooperativas y de COMIBOL. Hay operaciones de oro, plata y cobre reiniciando producción en el oriente después de años de parálisis. Hay programas de exploración de decenas de miles de metros de perforación activos en el sur de Potosí, financiados con capital canadiense, buscando los próximos grandes descubrimientos polimetálicos. Hay empresas que operan simultáneamente varias minas en Bolivia y que fueron reconocidas como las de mejor desempeño bursátil del año en el mercado de valores canadiense.
No son dos ni tres. Son muchas, de distintos tamaños, en distintas etapas -producción, procesamiento, exploración- con distinta estructura societaria y distintos modelos de negocio. Unas trabajan con COMIBOL, otras con contratos administrativos migrados desde el antiguo régimen de concesiones. Todas operan bajo la Constitución de 2009 y la Ley 535. Todas encontraron la forma de hacerlo funcionar.
No cambiar todo, pero tampoco no cambiar nada.
No digo que la Ley 535 sea perfecta. No lo es. Al comentar esta norma artículo por artículo (Valle Quevedo & Lima Magne, Ley de Minería y Metalurgia — Texto Legal Comentado, 2025) hemos identificado problemas concretos de técnica legislativa: principios redactados como reglas, reglas que solo remiten a otras normas, prohibiciones redundantes que no agregan protección real. Claramente no es necesario un principio que diga que las actividades mineras deben regirse por la Constitución y las leyes — eso ya es una obligación general de todo ciudadano y toda empresa. De manera particular, la prohibición absoluta de que las cooperativas mineras suscriban contratos de asociación con empresas privadas (Art. 151 de la Ley 535) contradice la Constitución. Esa norma no supera un test de proporcionalidad y ha generado conflictos que podrían evitarse, por ejemplo.
Pero los problemas más urgentes ni siquiera están en la ley. Están debajo de ella. Desde la promulgación de la Ley 535, el órgano ejecutivo y las entidades especializadas han emitido un universo normativo secundario compuesto por 11 Decretos Supremos, 13 Resoluciones Ministeriales, 9 Resoluciones Administrativas de la AJAM, 5 Reglamentos, 5 Resoluciones del SENARECOM y 3 Resoluciones de Directorio del Banco Central. Un análisis detallado de ese corpus normativo identificó 5 normas contradictorias con la propia Ley 535, 6 contradicciones entre normas de igual jerarquía, 8 normas inútiles o de objeto agotado, y 5 conjuntos normativos que necesitan consolidación urgente.
Ejemplos: el Reglamento de Adecuación de derechos mineros fue modificado por diez resoluciones ministeriales sucesivas y es, en su estado actual, prácticamente ininteligible sin un texto consolidado que nadie ha publicado. El directorio del SENARECOM incluye en su composición legal a un ministerio que ya no existe. El régimen de compra de oro del Banco Central tiene tres versiones de un mismo reglamento coexistiendo formalmente porque ninguna abrogó expresamente a la anterior. Un régimen sancionatorio por incumplimiento de regalías fue aprobado por decreto sin respaldo legal suficiente, en vulneración del principio constitucional de reserva de ley, etc. etc. etc.
Ninguno de estos problemas requiere reformar la Constitución. Se resuelven con decretos supremos que refundan textos, resoluciones ministeriales que consoliden reglamentos y resoluciones administrativas que declaren extinguidas normas que ya cumplieron su objeto. Es trabajo técnico, no político. Pero nadie lo hizo, y mientras tanto el operador minero -nacional o extranjero- debe navegar un laberinto normativo que genera costos, demoras e incertidumbre que ninguna carpeta de inversión puede explicar en tres minutos.
Una cosa es corregir estos defectos y otra es reescribir el sistema entero. Lo primero es trabajo de legislador y regulador competente; lo segundo es otro giro del péndulo.
La propuesta: priorizar a los que ya están.
Lo que propongo es más modesto y más realista que una reforma constitucional. Es un cambio de enfoque.
En lugar de diseñar un régimen ideal en abstracto para un inversionista hipotético que no conoce Bolivia, deberíamos preguntarle a las empresas que ya operan aquí qué funciona y qué no funciona. Qué trámite es innecesario. Qué plazo es irreal. Qué requisito genera costo sin generar beneficio. Esas empresas -nacionales y extranjeras- ya hicieron la inversión más difícil de todas, que es la de entender el sistema y apostar por él. Priorizarlas no es un favor: es una estrategia.
Porque su éxito es mejor publicidad que cualquier roadshow en Toronto, Hamburgo o Nueva York. Un estado de resultados con utilidades generadas en Bolivia vale más que una presentación de PowerPoint prometiendo seguridad jurídica. El dinero va donde ve que se puede reproducir, no donde le prometen que lo hará.
Si las empresas que ya están aquí crecen, publican resultados, pagan impuestos y regalías, y sus acciones suben en las bolsas internacionales, van a ser ellas -no el Estado- las que atraigan a las siguientes. Así funciona el capital: por imitación de resultados, no por lectura de constituciones.
Y hay un actor que esta serie apenas ha mencionado.
Cualquier discusión seria sobre reforma minera en Bolivia debe considerar al sector cooperativo. Con más de 135.000 socios registrados en 2.388 cooperativas al año 2021 (Peres-Cajías & Caspa, 2025: 230, con datos del Viceministerio de Cooperativas Mineras), las cooperativas son el mayor empleador del sector y un actor político cuyo peso ha puesto y quitado ministros de Minería. El análisis de las tensiones entre cooperativistas, trabajadores asalariados y empresas privadas, la problemática ambiental particularmente grave en la minería aurífera amazónica, y la necesidad de una regulación que preserve la naturaleza solidaria del cooperativismo sin anular su capacidad de desarrollo, es un tema que por su complejidad merece su propia serie de artículos.
El péndulo se rompe con resultados
Bolivia lleva doscientos años oscilando entre abrir la puerta y cerrarla con cadenas y candado. Cada gobierno cree que su ley es la definitiva y cada gobierno siguiente la reemplaza. El resultado neto es un país con riqueza mineral extraordinaria y un nivel de inversión que no le hace justicia.
La salida no es otro giro del péndulo. Es dejar de buscar la solución en la próxima ley y empezar a construirla con la realidad que ya tenemos: empresas operando, mineral exportado, empleos generados, regalías pagadas. Mejorar lo que existe, corregir lo que no funciona, preguntar a los que están y avanzar con los que quieren estar.
El péndulo no se detiene con una ley. Se detiene con resultados.
Esta es la última de tres entregas de la serie “El péndulo minero boliviano”. La primera analizó la minería en las constituciones históricas de Bolivia. La segunda examinó los costos del péndulo a través de la tensión entre el Código de 1997 y la CPE de 1967.