Cuando las leyes mineras se escriben para un gobierno y no para un país.
En la primera entrega de esta serie mostramos que Bolivia ha mantenido durante casi doscientos años un mismo principio constitucional: los minerales pertenecen al país, no al dueño de la superficie. Lo que ha cambiado, a veces de manera dramática, es la forma en que el Estado administra ese principio. Esta segunda entrega examina un caso concreto que ilustra, mejor que cualquier teoría, los costos del péndulo.
Un empresario minero escribe las reglas de la minería.
En 1997, Gonzalo Sánchez de Lozada promulgó el Código de Minería (Ley 1777). Goni no era un político que se interesó por la minería; era un empresario minero que llegó a la política. Dueño de COMSUR — que a inicios del siglo XXI se consolidó como la cuarta empresa más grande de Bolivia (Peres-Cajías & Caspa, 2025: 199) — conocía la industria desde adentro y la veía con los ojos de quien opera en mercados internacionales de capitales. Esto no es malo en sí mismo. De hecho, el Código de Minería de 1997 fue probablemente el instrumento jurídico más técnico y más atractivo para la inversión que Bolivia mantuvo en toda su historia minera.
El artículo 2° del Código estableció que “el Estado a través del Poder Ejecutivo, otorgará concesiones mineras a las personas individuales o colectivas, nacionales o extranjeras, que las soliciten ante el Superintendente de Minas de la jurisdicción” (Código de Minería, Ley 1777, Art. 2°). Sin distinción entre nacionales y extranjeros. Acceso abierto, expedito. Y el artículo 4° fue todavía más lejos: “La concesión minera constituye un derecho real distinto al de la propiedad del predio en que se encuentra. Es un bien inmueble, transferible y transmisible por sucesión hereditaria. Puede constituirse sobre ella hipoteca, y ser objeto de cualquier contrato” (Ley 1777, Art. 4°). El concesionario podía hipotecar su concesión ante un banco incluso un juez civil podía rematar esa concesión y adjudicarla a cualquier tercero en caso de incumplimiento de los pagos que garantizaba la mina. Podía transferirla mediante “contratos traslativos de dominio” y “opción de compra” (Art. 69). En los hechos, la concesión minera dejó de ser un derecho administrativo otorgado por el Estado y se convirtió en un cuasi-derecho de propiedad privada.
Si uno lee estos artículos con los ojos de un inversionista, son exactamente lo que necesita: seguridad jurídica, libre transferibilidad, capacidad de apalancamiento financiero. El problema es que la Constitución que se encontraba vigente el año 1997 no coincidía con el texto legal aprobado ese año.
La bomba de tiempo.
El artículo 136 de la Constitución de 1967 establecía que el suelo y el subsuelo, con todas sus riquezas naturales, “son de dominio originario del Estado y constituyen propiedad pública inviolable” (CPE 1967, Art. 136). Y el artículo 138 declaraba que los grupos mineros nacionalizados pertenecen “al patrimonio de la Nación […] no pudiendo aquellos ser transferidos o adjudicados en propiedad a empresas privadas por ningún título” (CPE 1967, Art. 138).
La pregunta evidente es: ¿Cómo puede un recurso ser de dominio originario del Estado, constituir propiedad pública inviolable, y al mismo tiempo ser hipotecable por un particular ante un banco? La respuesta es simple: no puede. Pero mientras el poder político que creó esas reglas se mantuvo firme, nadie se hizo esa pregunta.
El péndulo no atrajo lo que prometía.
Aquí es donde los datos desmienten el relato. Si el Código de 1997 fue diseñado para atraer inversión privada, debería verse un salto en los flujos de capital hacia el sector. Los datos del Ministerio de Minería y Metalurgia, sistematizados por Peres-Cajías y Caspa (Capital y Trabajo. Historia de la Minería Boliviana, 1900-2025, 2025), muestran lo contrario. La inversión privada en minería fue de $115 millones en 1992 y de $115 millones en 1995. En 1997, el año del Código, bajó a $64 millones. En 1998 cayó a $48 millones. En 1999 a $44 millones. La inversión no se recuperó hasta 2005, cuando alcanzó $288 millones — pero eso no fue mérito de la ley sino del superciclo de precios de commodities impulsado por la demanda china.
Y el dato más importante para analizar el resultado del cambio legislativo: a pesar de ser un país históricamente minero, Bolivia recibió apenas el 1,4% de la inversión extranjera directa minera que llegó a América Latina entre 2003 y 2015 (Rodríguez López et al., 2020, citado en Peres-Cajías & Caspa, 2025: 226). El Código más liberal de la historia minera boliviana no logró que el país captara ni siquiera una fracción relevante de la inversión que fluía hacia la región. Los contratos de COMSUR con COMIBOL para la mina Porco — que no pueden entenderse sin considerar el poder político de Sánchez de Lozada (Peres-Cajías & Caspa, 2025: 202) — no son un ejemplo de atracción de inversión extranjera: son un ejemplo de poder interno.
El detonador.
El año 2005, cuando el ciclo político de Goni ya había terminado de la peor manera posible, el diputado Juan Gabriel Bautista interpuso un recurso directo de inconstitucionalidad contra los artículos más importantes del Código de Minería.
La Sentencia Constitucional 0032/2006, de 10 de mayo de 2006, le dio la razón. El Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad del artículo 4 (la concesión como inmueble), del artículo 68 (transferibilidad), del artículo 69 en las frases “contratos traslativos de dominio” y “los de opción de compra”, del artículo 74 en el término “hipotecaria”, y del artículo 75 en la frase “junto con la concesión minera”.
Esto es muy importante: El Tribunal Constitucional no dijo que las concesiones mineras fueran malas. Dijo que convertirlas en propiedad privada era inconstitucional. La inconstitucionalidad no nació el año 2006; existía desde 1997. Lo que nació en 2006 fue la voluntad política-judicial de declararla.
Pero el Legislativo que recibió la exhortación del Tribunal Constitucional ya no era el de 1997. Era el Legislativo del MAS, en pleno proceso constituyente. La respuesta no fue un ajuste técnico que corrigiera los excesos; fue un cambio de paradigma completo. La CPE de 2009 eliminó las concesiones y las reemplazó por contratos “intransferibles, inembargables e intransmisibles por sucesión hereditaria” (CPE 2009, Art. 371.I). La Ley 535 de 2014 completó el giro.
El costo real del péndulo
Un proyecto minero serio se mide en lustros y décadas. Una mina de clase mundial tarda entre diez y quince años desde el descubrimiento hasta la primera producción. Quien invirtió en Bolivia bajo las reglas del Código de 1997, confiando en la seguridad de una concesión transferible e hipotecable, se encontró nueve años después con que esas reglas eran inconstitucionales, y diecisiete años después con que el instrumento mismo de la concesión había desaparecido del ordenamiento jurídico.
El problema de origen fue escribir una ley minera que ignoraba la Constitución vigente porque el poder político del momento hacía innecesario respetarla. Cuando legislas desde un extremo generas una tensión constitucional que tarde o temprano explota. Y cuando explota, la respuesta no es un ajuste parcial sino una reacción de igual intensidad en dirección contraria. La solución radical generó la respuesta radical. Y entre ambos extremos, el que pierde es el proyecto minero que necesitaba veinte años de estabilidad para madurar.
La lección que no aprendemos.
El péndulo minero no es un fenómeno natural. Es el resultado de legislar para un ciclo político en lugar de legislar para el horizonte temporal de la industria que se pretende regular. El Código de 1997 fue escrito para atraer inversión en el corto plazo, sin considerar su sostenibilidad constitucional. La respuesta de 2009-2014 fue escrita para recuperar control estatal, sin considerar que la rigidez absoluta también espanta a la inversión que el país necesita.
En ambos casos, la legislación minera se escribió para un gobierno y no para un país. Y un país minero que cambia las reglas del juego cada vez que cambia de gobierno es un país que se condena a la incertidumbre permanente, que es exactamente lo contrario de lo que cualquier inversionista nacional o extranjero, estatal o privado necesita para comprometer capital en un proyecto de largo aliento.
La pregunta, entonces, no es si Bolivia debe ser más estatista o más liberal en minería. La pregunta es si alguna vez lograremos escribir una ley minera que sobreviva a quien la promulga. Ese es el tema de la última entrega de esta serie.
Esta es la segunda de tres entregas de la serie “El péndulo minero boliviano”. La primera analizó la minería en las constituciones históricas de Bolivia. La tercera propondrá cómo superar la lógica pendular.