¿Qué es una cooperativa minera?
Las cooperativas son la forma de organización asociativa-empresarial más importante de Bolivia, no solo por la cantidad de miembros, sino por su rol en la economía del país. A pesar de ello, su estructura organizacional y su forma de tributación son poco transparentes.
Este actor es importantísimo para el país y sin duda el más importante en materia minera; y en un país históricamente minero es llamativo que las cuestiones vinculadas a las cooperativas se intuyan o sugieran en lugar de ser explícitamente expuestas. En esta serie de tres artículos desarrollaremos tres puntos:
- Qué es una Cooperativa Minera.
- Cuál es el estado de las cooperativas mineras hoy.
- En este contexto, cuál es el principal problema para desarrollar un debate constructivo en este sector y cuál es la solución que proponemos.
Origen y principios del cooperativismo
En 1844, veintiocho artesanos de la industria textil de Rochdale, en el norte de Inglaterra, fundaron la Sociedad de los Pioneros Equitativos, una tienda cooperativa de consumo cuyas reglas de funcionamiento sentaron las bases del cooperativismo tal como se entiende hoy: adhesión voluntaria, control democrático (un socio, un voto), distribución de excedentes en proporción al uso de los servicios y retribución limitada al capital.
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La Alianza Cooperativa Internacional, fundada en 1895, codificó y actualizó esos principios a lo largo del siglo XX hasta su versión vigente de siete: asociación voluntaria y abierta, gestión democrática, participación económica de los miembros, autonomía e independencia, educación, cooperación entre cooperativas e interés por la comunidad. La Ley General de Cooperativas boliviana de 2013 los reproduce casi textualmente en su artículo 6.
Los primeros registros de pequeños mineros
En la década de 1930, los principales países productores de estaño negociaron acuerdos internacionales para limitar la oferta y sostener los precios. Bolivia, el segundo productor mundial, debía cumplir cuotas de producción asignadas por el Comité Internacional del Estaño.
Para distribuir esos cupos internamente, el Estado necesitaba tener un control estricto de la producción nacional. Se denomina kajchas a los mineros informales que extraían mineral por cuenta propia en los socavones desde la época colonial y por lo tanto no figuraban en ningún registro.
El Decreto Supremo del 23 de julio de 1934 ordenó la organización de asociaciones departamentales de pequeños mineros en los distritos de Potosí, Oruro, La Paz y Cochabamba, sin darles derechos especiales ni crearles un régimen distinto, solo para poder contarlos e incluirlos en el reparto de cupos de exportación, que adquirieron especial relevancia durante la Segunda Guerra Mundial, cuando el estaño se convirtió en material estratégico.
Las primeras organizaciones cooperativas mineras
En 1939 se creó el sindicato Kajchas Libres y Palliris (mujeres que seleccionaban mineral del desmonte). En 1944, el Sindicato de Ckacchas de la Compañía Unificada. En 1954 se fundó en Tipuani la primera cooperativa aurífera, Mercedes Pagador. En 1955 se constituyó el Consejo Central de Cooperativas Mineras de Potosí. Ninguna de estas organizaciones operaba bajo una ley que las regulara como cooperativas. Se organizaban como sindicatos, asociaciones o consejos y funcionaban como grupos de mineros autogestionados que compartían parajes (secciones de la mina asignadas a cada grupo), herramientas y riesgos.
La Ley General de Cooperativas de 1958
En 1958, Hernán Siles Zuazo promulgó la Ley General de Sociedades Cooperativas (Decreto Ley 5035) como parte del proceso de consolidación de la Revolución Nacional. Los considerandos establecen que su propósito era regular el cooperativismo diferenciando «las sociedades de personas y servicios de las asociaciones de capital con fines de lucro» y atribuyendo a la cooperativa «una función de órgano de liberación del trabajo popular». La norma no fue pensada para la minería en particular sino para todo el movimiento cooperativo de la Revolución Nacional, desde las cooperativas agrarias de la Reforma Agraria hasta las de consumo, crédito, industriales y mineras, todas bajo una misma categoría jurídica.
La ley no distinguió entre tipos de cooperativas. Para la ley, una cooperativa de diez kajchas que picaban roca a combo en un paraje agotado de Potosí era exactamente lo mismo que una cooperativa agraria, una de consumo o una de crédito. En 1958, cuando todas las cooperativas mineras eran efectivamente pequeñas y precarias, esa simplificación no generaba distorsiones.
Bajo ese paraguas se organizaron cooperativas de todo tipo: En Santa Cruz, CRE (electricidad, fundada en 1962), COTAS (telecomunicaciones, 1960) y SAGUAPAC (agua potable y alcantarillado, originalmente una entidad estatal de 1973 transformada en cooperativa en 1979) proveen servicios esenciales con gestión democrática y tarifas que reflejan costos, no utilidades.
La Reforma Agraria de 1953 también promovió cooperativas agrarias, pero en el occidente, donde la tierra se distribuyó por dotación individual, la forma cooperativa no encontró la necesidad compartida que la justificara; en el oriente y las zonas de colonización, donde la escala de producción exigía organización colectiva, algunas sobrevivieron.
Las cooperativas bajo COMIBOL
Durante la era de COMIBOL (1952-1985), las cooperativas absorbieron a los trabajadores que la empresa estatal no podía o no quería mantener. COMIBOL les arrendaba yacimientos marginales que ya no le resultaba rentable explotar. El Decreto Ley 7487 de 27 de enero de 1966 formalizó esa práctica, autorizando el arrendamiento de minas de COMIBOL «cuya explotación mediante cooperativas dará lugar a la racional absorción de supernumerarios» (trabajadores excedentes). La mina Kami fue cooperativizada en 1962, Bolsa Negra arrendada a una cooperativa en 1963. Para 1967, las cooperativas empleaban a 5.751 trabajadores según las memorias de COMIBOL.
El 21 de diciembre de 1968, en Potosí, se fundó la Federación Nacional de Cooperativas Mineras de Bolivia (FENCOMIN), agrupando a las cooperativas de estaño, plata y polimetálicos del occidente del país junto con las incipientes cooperativas auríferas del norte de La Paz, representadas por FERRECO, organizada en 1963 y formalizada en 1975.
La relocalización de 1985 y el crecimiento del sector
El Decreto Supremo 21060 reestructuró COMIBOL y relocalizó a miles de trabajadores. Los datos del Ministerio de Minería, sistematizados por Peres-Cajías, muestran el efecto:
Elaboración propia.
En 1980, el sector estatal empleaba a 27.823 personas y las cooperativas a 21.500. En 1985, el empleo estatal apenas había bajado a 27.092 y las cooperativas habían subido a 28.649. Pero en 1986 el empleo estatal se desplomó a 7.500 y las cooperativas se mantuvieron en 28.900. El total del sector pasó de 70.000 a 47.000 empleos en un año.
Los privilegios fiscales y la flexibilidad regulatoria que el Estado otorgó a las cooperativas en ese período tenían una justificación concreta: absorber a los trabajadores que la reestructuración de COMIBOL dejó sin empleo, en yacimientos que la empresa estatal ya no operaba, con herramientas manuales y sin capital. El sector que hoy exporta más de tres mil millones de dólares anuales en oro y emplea a más de 129.000 personas no se parece en nada a aquel. Esa justificación normativa ya no tiene sentido en esta época, pero la norma se mantiene vigente.
La definición legal vigente
La pregunta del título tiene respuesta en el derecho vigente.
La Ley General de Cooperativas de 2013 define a la cooperativa como:
- una asociación sin fines de lucro,
- de personas que se asocian voluntariamente,
- fundada en el trabajo solidario y de cooperación,
- para satisfacer necesidades productivas y de servicios,
- con estructura y funcionamiento autónomo y democrático.
Los principios que rigen su funcionamiento incluyen la solidaridad, la igualdad, la reciprocidad, la equidad en la distribución, la finalidad social y el no lucro, definido como la exclusión de actividades con fines especulativos que acumulen ganancias para enriquecer a los asociados.
La Ley de Minería y Metalurgia de 2014 completa la definición para el sector minero. Su artículo 34 define a las cooperativas mineras como:
- instituciones sociales y económicas autogestionarias,
- de interés social y
- sin fines de lucro,
- cuyo fundamento constitutivo es la Ley General de Cooperativas.
Si los socios no trabajan personalmente, si hay personal contratado en la producción, si el excedente se acumula, si la gestión no es democrática o si la operación no es autogestionaria, la organización no cumple con lo que la ley exige para llamarse cooperativa.
Desde ambas normas podemos construir un concepto de cooperativa minera en Bolivia: una cooperativa minera es una asociación voluntaria de personas que trabajan personalmente en la actividad extractiva, sin delegar la producción a terceros ni contratar personal para ese fin, organizada bajo gestión democrática donde cada socio tiene un voto y no puede ser representado por otro, cuyo excedente se distribuye entre los asociados en proporción a su participación en el trabajo, sin acumular ganancias con fines especulativos, y cuya operación es autogestionaria, es decir, dirigida y ejecutada por los propios socios. Sus certificados de aportación son nominativos, iguales en valor e intransferibles en el mercado de valores. La cooperativa puede contratar personal administrativo, de asesoramiento y de servicio técnico, pero no personal de producción.
La realidad detrás de la definición
Muy pocas «cooperativas» cumplen estas exigencias legales, y de hecho existen tantos tipos de cooperativas mineras que la ficción de denominar bajo un solo concepto a sujetos tan distintos es insostenible y solo tiene sentido por un motivo económico-político.
Una cooperativa minera en Bolivia detenta privilegios que nacen de momentos históricos de necesidad que nunca fueron revocados, o de presión política. La realidad desmiente la definición legal, y eso hace que no exista una forma razonable de describir qué es una cooperativa minera desde sus características propias. Si dejamos de lado por un momento la definición legal y observamos únicamente aquello que todas las organizaciones hoy denominadas cooperativas mineras tienen realmente en común, la descripción cambia. En ese sentido, una cooperativa minera es:
- Una persona jurídica que se denomina a sí misma como cooperativa.
- Que ha sido reconocida como tal por la Administración o se encuentra en proceso de reconocimiento.
- Que con base en el registro en calidad de tal (y no por características propias) ejerce y se beneficia de trato preferencial tributario y administrativo.
Esa es la cooperativa minera boliviana tal como existe hoy: no una forma de organización definida por lo que hace, sino por lo que el Estado le reconoce.
La siguiente entrega examina qué ocurre dentro de este sector y por qué afirmamos esta definición construida desde la realidad que no necesariamente es negativa.