Los derechos en serio
Iván Lima M.
01/08/2016 - 11:50

Control de Convencionalidad Gubernamental

Entre 1960 y 2009 el Congreso de nuestro país aprobó 4156 leyes.  La Nueva Asamblea Legislativa partir del año 2010 y hasta la fecha aprobó 813 Leyes, el 79% de su contenido  formaliza trabajos previos de otras instancias de Gobierno: 122 Leyes (15%) son referidas a la aprobación de créditos; 163 Leyes son declarativas (20%); 127 leyes (15,6%) aprueban Convenios Bilaterales y Tratados; 43 leyes (5,2%) se refiere a la aprobación de contratos sobre recursos naturales;   16 leyes (1,9%) aprueban el presupuesto general de la nación; 131 leyes (16%) aprueban la venta de inmuebles y expropiaciones; 11 leyes (1,3%) aprueban creación de municipio y delimitaciones entre las UPAs; 34 leyes (4,1%) crean Instituciones o modifican sus atribuciones.  El 21% restante de leyes, alrededor de 173 Leyes constituyen el Grupo de Leyes Orgánicas, leyes que definen derechos, regulan procedimientos y establecen obligaciones para los ciudadanos.  

Ese Grupo de leyes es el que merece mayor debate en el control de constitucionalidad y Convencionalidad, desafortunadamente la Asamblea Legislativa incorporo decisiones que van en contra de jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.  El tema que va en mayor contrasentido es el referido a la Independencia Judicial, existe una obligación de ajustarse a la Convención para la Asamblea Legislativa y en caso de desviación el control debe ser ejercido inicialmente por el TCP. En ese rol de control y equilibrio la tensión que se genera, no puede ser solucionada con el enjuiciamiento y la destitución de los Magistrados, la democracia exige que los Jueces puedan tener certeza de que su labor no será castigada cuando afecta justificadamente las políticas públicas. La prudencia judicial exige que el poder de control sea ejercido razonablemente y sea resultado de una construcción social que merezca el apoyo de la población, las sentencias aisladas y sin explicación democrática dejan a los jueces sin apoyo y sin posibilidad de mantener cambios sostenibles en el tiempo. 

La responsabilidad internacional de un Estado ante el Sistema Interamericano, es visible y apreciada por la Corte cuando se trata de violaciones estructurales, se busca proteger y encausar casos emblemáticos y no situaciones particulares o aisladas. Entre el año 2006 y el 2011, se inicio una serie de Juicios de Responsabilidades contra los Ministros, Tribunos y Consejeros, la mayor parte de ellos renunciaron al cargo o fueron sometidos a Juicios de Responsabilidades que cesaron cuando renunciaban al cargo.  La Ley Orgánica Judicial Nº 025, estableció la suspensión de Jueces y Vocales a sola imputación por parte del Ministerio Publico. En ese periodo de tiempo previo a la Elección Judicial por voto popular (2012) una gran mayoría de Ministros, Vocales y Jueces presentaron renuncia al cargo ahora se puede afirmar que existió una política estructural de renovar, cambiar o destruir al Organo Judicial (dependiendo del cristal con que se mire esa política).  En palabras de sus ideólogos los grados de corrupción, hostilidad a las políticas del Ejecutivo e ineficacia de la Justicia exigían una renovación de la Justicia.  La nueva Constitución, a tiempo de acortar el mandato de los Ministros en funciones, Convoco a una Elección de Autoridades por voto popular, y ordeno la revisión del Escalafón Judicial. 

El fracaso en formar y nombrar a nuevos Jueces de carrera, quedo suplido por las Convocatoria Extraordinarias, en las que abogados sin ninguna formación judicial fueron designados como Jueces y Vocales.  La designación de estas personas es en calidad de “jueces transitorios”.  De esta forma en el Organo Judicial, contamos con tres categorías de jueces: (i) aquellos que ingresaron a la carrera judicial conforme señalaba la ley vigente a través del Instituto de la Judicatura; (ii) los que ingresaron antes de la existencia del Instituto de la Judicatura el año 2001; (iii) quienes ingresaron de manera extraordinaria por Convocatoria desde el año 2001 hasta la fecha. Se trata de 1100 Jueces y Vocales (aproximadamente) que desde la AMABOL, exigen que el Consejo de la Magistratura realice la evaluación de desempeño de sus funciones.  Los Jueces han presentado una serie de acciones constitucionales y en algunos casos el Tribunal Constitucional Plurinacional de manera tibia ha reconocido este derecho, sin embargo y hasta la fecha la evaluación no se ha producido.

La situación de los Magistrados no es mejor, a partir de la Ley 044 y su modificación con la Ley 612, se ha creado un Antejuicio Parlamentario que permite la suspensión del cargo cuando se presenta una Acusación por parte de la Camara de Diputados y la destitución del cargo cuando el Senado lo aprueba en votación de ⅔ de votos de sus miembros. La revisión de esa decisión la realiza la misma Asamblea Legislativa en recurso de apelación y revisión de Sentencia.  La Ley sostiene que se trata de un proceso de naturaleza administrativa sancionadora, porque una vez decidida la destitución del cargo se remiten obrados al Ministerio Público para que enjuicie en la vía penal ordinaria a los Magistrados destituidos.  Los hechos juzgados por la Asamblea, y que habilitan la destitución solo pueden ser DELITOS tipificados por el Código Penal y cometidos en el ejercicio de sus funciones. Se sostiene en la Ley 612 que el procedimiento a ser aplicado es el Código de Procedimiento Penal.  Sin embargo de esa remisión, el enjuiciamiento al no imponer una sanción penal, determina una expresa contradicción con el texto de la Constitución que ordena literalmente que sean los Diputados quienes acusen y los Senadores quienes Juzguen en única instancia y no la justicia ordinaria.

Ese es el contexto de trabajo de los Jueces y Magistrados, deben realizar control difuso de Constitucionalidad y Convencionalidad sin las garantías que conforman la independencia judicial, en carácter de jueces transitorios y sometidos a juicios que no respetan las garantías del debido proceso. 

Bajo ese contexto y sin una “ley de Imprenta” para los jueces, las redes sociales y los medios de comunicación a diario destruyen la credibilidad de los Jueces. Es de reconocer que el país presenta niveles alarmantes de demora judicial e impunidad, sin embargo no creo que el ataque generalizado a todos los jueces sea la solución al problema.  El nivel de impunidad en Bolivia es muy alto, sin embargo esa intuición no puede ser establecida con base en datos estadísticos porque estos no son consistentes, la información entregada por el INE, el Consejo de la Magistratura y la Policía Nacional, representa un avance limitado y aún esta en etapa de construcción. Con base a esos datos se tiene que Bolivia es uno de los países con menor tasa de muertes violentas por cada 100.000 habitantes 4,4 muertes, tenemos alrededor de 220 policías y 11 jueces por cada 100.000 habitantes.  No estamos entre los peores, pero tampoco en una situación ideal, la peor cifra que presentamos es la referida a la cantidad de presos sin condena no bajamos del 75% y algunos meses llegamos al 87% de privados de libertad sin condena.  El 34% de nuestros jueces ejercen competencia en materia penal, su distribución territorial genera graves distorsiones en razón a que no se distribuye los jueces de acuerdo a la población. En los últimos años se tiene un promedio de 300.000 casos que ingresan al sistema penal, cada año el sistema resuelve mediante sentencia de primera instancia el 1% de estos casos. Por esa razón el control del plazo razonable debe brindar una señal clara y contundente a los demás órganos del Estado, el sistema penal no puede seguir incrementando cada año la cantidad de casos, sin que se incremente el presupuesto.  La creación de leyes que crean delitos y aumentan la cantidad de trabajo al nivel penal -que es el mas congestionado- no parece ser la solución mas razonable.  

Bajo esa perspectiva, los criterios de Convencionalidad en materia constitucional constituyen una barrera de protección al ciudadano: el debido proceso, el principio de inocencia, la doble instancia sobre los hechos y la revisión judicial de la decisión administrativa sancionadora son temas que ya no tienen discusión y en ellos nuestra Asamblea legisla de forma expresa contra la Convención. El Sistema Interamericano de Derechos Humanos, otorga especial protección a los activistas por los Derechos Humanos, así como a los Jueces y Magistrados. La razón de ello es que existe un control difuso de Convencionalidad a cargo de todos los Jueces y Magistrados, la intervención concentrada de la Corte IDH es limitada, su naturaleza jurídica no es igual a su equivalente Europea y su función esta limitada por el margen de apreciación nacional de los Organos Judiciales de sus Estados miembros.  La transición y los nuevos miembros de la Corte que iniciaron funciones este año, presentan una interrogante por sus antecedentes personales de trabajo.  La crisis de la Comisión IDH y la reciente designación de Paulo Abrao como Secretario Ejecutivo presentan un escenario de esperanza al que todos tenemos el deber de contribuir. 

A los fines de mi exposición, presento un cuadro que relaciona la historia procesal de los últimos 17 casos tramitados por la Corte IDH:

 

Registro CIDH

Ingreso Corte IDH

Años en la Corte

Fecha de la Sentencia 

DURACION TOTAL

302

6-7-10

17-3-14

1,55

5-10-15

5,3

293

18-2-10

10-6-13

2,03

22-6-15

5,3

297

27-3-09

30-10-13

1,67

30-6-15

6,3

307

10-12-07

5-3-14

1,71

19-11-15

7,9

309

16-2-07

28-1-14

1,82

25-11-15

8,8

298

26-6-06

18-3-14

1,46

1-9-15

9,2

310

8-2-05

21-10-14

1,35

26-2-16

11,1

308

3-2-04

5-8-14

1,30

23-11-15

11,8

303

12-12-03

13-2-14

1,64

5-10-15

11,8

304

29-10-03

1-10-13

2,02

8-10-15

12,0

292

19-2-03

13-12-11

3,35

17-4-15

12,2

300

15-4-03

12-4-14

1,39

2-9-15

12,4

311

15-7-02

3-12-14

1,42

3-5-16

13,8

296

5-4-99

5-12-13

1,55

24-6-15

16,2

301

3-1-96

19-1-14

1,70

2-10-15

19,8

306

8-11-94

23-11-13

1,98

17-11-15

21,0

299

26-7-91

8-7-13

2,15

1-9-15

24,1

El caso presentado por Granier (Radio Caracas Televisión) contra Venezuela referido a la afectación de la libertad de expresión y el caso Lopez Lone contra Honduras sobre los procesos de destitución de Jueces y Magistrados, tomaron 5.3 años de duración total en el Sistema esto incluye el trabajo de la Comisión y la Corte. Contrariamente, existen casos que han tomado mas de 15 años de tramitación. 

El rol de las Altas Cortes en los países y el de nuestra Corte Interamericana, no debe buscar la revisión de todos los casos. El valor de la jurisprudencia y el trabajo de los Jueces y Magistrados son el principal valor del sistema, la posibilidad de dar vida a la Convención y lograr el respeto de la dignidad humana para los 986 Millones de ciudadanos que vivimos en los países miembros de la OEA.  En ese rol algunos Magistrados se acomodan, pasan desapercibidos  y no honran su juramento de defensa a la Constitución y la Convención.  Pero no vengo a hablarles de ellos, hoy quiero terminar esta exposición hablando de los tres Magistrados del Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia, suspendidos y destituidos de sus cargos por haber emitido una medida cautelar en una acción abstracta de inconstitucionalidad.  La acción es injusta, es insostenible pretender que la Asamblea Legislativa, este por encima del Organo Constitucional encargado y facultado para revisar las leyes.  En el caso concreto, la acción adicionalmente estuvo afectada por un cambio de la Ley Procesal que al cambiar de naturaleza penal a administrativa sancionadora, pretendió dejar sin vigencia las garantías del debido proceso con relación a la presentación de la prueba. El Ministerio Público ejercido por la Cámara de Diputados, no logro probar los delitos acusados, la pregunta legal fundamental es ¿si la Comisión de Admisión del TCP está facultada a emitir una medida cautelar que suspenda la vigencia de una ley? Y si la respuesta es positiva, ¿sí existió dolo de los Magistrados enjuiciados al suscribir la Resolución inicial  y su modificación?. El juicio no analizó, probó y menos fundamento la existencia de los elementos objetivos y subjetivos del delito, sin embargo condenó a la Magistrada Rosario Chanez, logró la renuncia de la Magistrada Ligia Velásquez y suspendió el juicio contra el Magistrado Cusi. La suspensión temporal por salud, se ha tornado en suspensión indefinida, con la agravante de que el Juez Natural, en este caso la Cámara de Senadores, ha quedado inhabilitada para enjuiciarlo porque sus Senadores Titulares conocieron el Recurso de Apelación presentado por la Magistrada Chanez y los Senadores Suplentes conocieron el recurso de Revisión Extraordinaria.  El Presidente del Senado, ha solicitado al Magistrado Cusi, un certificado medico forense que acredite su estado de salud, una vez presentado ese documento el Presidente del Senado, deberá definir la situación procesal del Magistrado Cusi y la vigencia de su suspensión. La semana pasada y pese a que el Juicio Constitucional en su contra constituye un antejuicio que habilita la acción penal, él fue citado como imputado a la Fiscalía Departamental de La Paz, en los próximos días se resolverá una excepción de falta de acción que ha presentado ante la Juez de Garantías. 

La suspensión del Magistrado Cusi y la suspensión disciplinaria de los Jueces y Vocales, de acuerdo a la Sentencia Barbani contra Uruguay, deben ser revisadas por el Órgano Judicial. La revisión de la sanción, en sede administrativa debe ser amplia y debe facultar al Juez que realiza la revisión al menos a dejar sin efecto la decisión de la sede administrativa con base en una nueva valoración de la prueba y los hechos. Es así que la Acción de Amparo Constitucional, que prevé la Ley 025, no cumple con la exigencia de revisión judicial y de esta manera la integridad del régimen disciplinario aplicado por el Consejo de la Magistratura no cumple el voto de Convencionalidad, este reclamo y otros fueron presentados por jueces de todo el país mediante la presentación de varias acciones concretas de inconstitucionalidad. Lamentablemente en los últimos años, la muletilla de nuestro Tribunal Constitucional con relación a la falta de materia constitucional y deficiente explicación en el recurso sobre la materia constitucional, ha dañado el principio "iura novit curia" de forma importante. El principio referido indicaría dame los hechos que yo te daré el derecho, los jueces y en especial los jueces constitucionales, no pueden descartar los conflictos con base en que no exista explicación juridica suficiente, lejos de ser un Tribunal activista en la defensa de los derechos, nuestro TCP abandonó su rol de contralor de Convencionalidad.  

Esperar el control concentrado de la Corte Interamericana, tomará muchos años, el caso que está más cercano de Sentencia (con relación al principio de inocencia y otras garantías judiciales) es el que presentó la ex Alcaldesa Lupe Andrade. También los ex Magistrados del TCP han presentado una petición ante la CIDH, y una medida cautelar las cuales actualmente se encuentran en trámite. La señal que exigimos al Senado de nuestro país es que ejerza las atribuciones de control de constitucionalidad y Convencionalidad y en ese sentido ajuste las reformas que ha iniciado a los criterios definidos por el Sistema Interamericano, la Jurisprudencia de la Corte representa un criterio vinculante a todas las autoridades del Gobierno, no es necesario que el ciudadano agote la vía interna y llegue a la Corte para que se respete sus derechos y garantías, lo normal es que no sea necesario acudir a los jueces y es la normalidad a la que deberíamos estar acostumbrados todos los ciudadanos.

 

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